Introduction
Suite à la crise économique et financière internationale, le Luxembourg a été confronté en 2008 à une année de croissance zéro et en 2009 à une régression économique, et, par la suite, à une dégradation de sa situation financière et budgétaire. Le gouvernement a répondu à la crise par l’adoption d’un plan de soutien à la conjoncture en 2009 (venu à échéance en 2011), acceptant délibérément une augmentation du déficit public afin de ne pas contrer les forces favorisant la reprise conjoncturelle.
En 2010 et 2012, le gouvernement a adopté deux paquets de mesures destinées à équilibrer les finances publiques.
En 2010, le gouvernement a engagé une politique de consolidation budgétaire qui s’appuyait sur des mesures de réduction des dépenses publiques et sur des augmentations des recettes publiques.
Vu l’évolution générale de la situation économique et financière du pays, le gouvernement a présenté en 2012 de nouvelles mesures visant à réduire le déficit des finances publiques. Une attention particulière a été accordée aux critères de la solidarité intergénérationnelle, du maintien de la cohésion sociale au Luxembourg et de la limitation d’effets négatifs sur la reprise économique.
Avec le creusement des déficits publics, en particulier au niveau de l’administration centrale, la situation financière et budgétaire du Luxembourg s’est dégradée davantage, et le gouvernement a dû recourir à l’emprunt pour financer le déficit budgétaire. Partant, la dette publique est passée de € 2,5 milliards fin 2007 à plus de € 7,7 milliards fin 2011.
Mesures décidées en 2010
En 2010, l’approche du gouvernement en matière de consolidation budgétaire était double: faire des économies dans la mesure du possible sans pour autant empêcher la reprise conjoncturelle et procéder à des adaptations fiscales dans la mesure du nécessaire sans pour autant entraver excessivement la compétitivité de l’économie et sans violer les principes de base de la justice sociale.
Les mesures de consolidation budgétaire décidées en 2010 avaient une incidence d’environ 1% du PIB sur le solde de l’administration centrale pour 2011.
Réduction des dépenses
Dans le cadre du discours sur l’état de la nation 2010, le Premier ministre a énuméré les mesures pour les années 2011 et 2012 pour réduire les dépenses publiques:
Le système de l’indexation automatique des salaires a également fait l’objet de modulations: suite à un accord avec les partenaires sociaux en septembre 2010, le gouvernement a décidé de reporter le versement de la prochaine tranche indiciaire au 1er octobre 2011.
Investissements élevés
Malgré les mesures de réductions au niveau des dépenses publiques, le gouvernement a maintenu en 2010, 2011 et 2012 les investissements directs et indirects de l’État à un niveau très élevé, en l’occurrence celui de l’année 2009. Il reste que ce niveau d’investissement est inférieur au programme d’investissement pluriannuel arrêté en 2008 et 2009, mais la diminution des recettes publiques a contraint le gouvernement à redéfinir les priorités en matière d’investissements.
Augmentation des recettes
Les mesures prévues pour augmenter les recettes de l’État ont tenu compte du principe selon lequel les forts ont, en temps de crise, un devoir de solidarité plus grand que ceux qui gagnent moins. Le gouvernement suivait ainsi la devise selon laquelle il faut protéger les revenus moins élevés.
Certaines mesures concernaient la charge fiscale des personnes physiques:
- Un nouveau taux d’imposition maximal sur le revenu de 39% a été introduit au-delà de la tranche maximale actuelle de 38%. Le nouveau taux est appliqué à partir d’un revenu de € 41.793 en classe 1 et de € 83.586 en classe 2.
- L’impôt de solidarité (contribution pour le Fonds pour l’emploi) à charge des personnes physiques est passé de 2,5% à 4%. Au-delà d’un revenu imposable de respectivement € 150.000 en classes 1 et 1a ou € 300.000 en classe 2, le taux de la contribution est passé à 6%.
- Une contribution de crise de 0,8% a été introduite pour l’année 2011 à charge des personnes physiques et a été perçue sur tous les revenus professionnels ou de remplacement, sous réserve d’un abattement correspondant à une fois le salaire social minimum non qualifié, et sur les revenus de patrimoine. Initialement la contribution de crise aurait dû être prélevée également en 2012, mais suite à l’accord bipartite du 29 septembre 2010, elle n’a été d’application que pendant l’exercice 2011.
D’autres mesures avaient trait à la charge fiscale des collectivités:
- Les entreprises ont été incitées à réaliser des investissements dans l’intérêt de la protection de l’environnement et de la réalisation d’économies d’énergie moyennant une amélioration des dispositions fiscales de l’amortissement. Dans ce contexte, le taux maximal de l’amortissement spécial, applicable pour ces investissements, est passé de 60 à 80%.
- Dans le but de renforcer la compétitivité des entreprises, les taux de la bonification d’impôt pour investissement global ainsi que de la bonification d’impôt pour investissement complémentaire ont été augmentés d’un point de pourcent.
- Un plafond de € 300.000 au-delà duquel les indemnités de départ ne seront plus déductibles du point de vue fiscal a été introduit.
- Une imposition minimale de € 1.500 a été introduite dans le chef des organismes à caractère collectif dont l’activité est dispensée de tout agrément et dans le chef desquels la somme des immobilisations financières, valeurs mobilières et avoirs en banque dépasse 90% du total du bilan.
- La contribution pour le Fonds pour l’emploi est passée de 4% à 5%.
L’ensemble de ces mesures de consolidation budgétaire ont été adoptées le 2 décembre 2010 par la Chambre des députés.
Mesures décidées en 2012
Pourquoi un nouveau programme?
En 2010, le gouvernement avait annoncé que les mesures de consolidation seront évaluées en 2012 à la lumière de l’évolution générale de la situation économique et financière du pays et qu’il définira alors la politique financière pour les deux années suivantes, en l’occurrence 2013 et 2014.
Le solde de l’administration publique est déficitaire depuis 2008 et le déficit au niveau de l’administration centrale s’élève même à plus d’un milliard d’euros par an depuis 2009. Par conséquent, la dette publique a augmenté pour s’élever en 2012 à près de 20% du PIB. De plus, les dépenses continuent d’augmenter plus vite que les recettes au niveau de l’administration centrale.
Le comité de prévision, instauré par les ministres des Finances et de l’Économie et du Commerce extérieur, a même évalué le besoin de financement de l’administration publique à € 1 milliard par an entre 2012 et 2015 en cas de politique inchangée.
Aperçu des principales mesures
Les mesures arrêtées au printemps 2012 par le gouvernement ont été présentées par le ministre des Finances en date du 27 avril 2012, puis détaillées par le Premier ministre dans le cadre du discours sur l’état de la nation en date du 8 mai 2012.
Les mesures de consolidation budgétaire arrêtées par le gouvernement se chiffrent à plus de € 500 millions par an (1,2% du PIB) au cours de la période 2013-2015. Elles portent à raison de 2/3 sur des réductions des dépenses publiques et à raison de 1/3 sur des augmentations d’impôts.
- Les investissements de l’État seront réduits de € 125 millions par rapport au programme d’investissement pluriannuel. Néanmoins, les investissements seront maintenus à un niveau élevé, condition indispensable pour soutenir la croissance (rien qu’en 2012, les investissements s’élèveront à € 1.800 millions) et seront même maintenus à un niveau largement supérieur à celui décidé en 2010. Pour rappel, en 2010 le gouvernement avait décidé de maintenir les investissements pour les années 2010, 2011 et 2012 au niveau de l'année 2009 (+/- € 1.400 millions).
- Dans le cadre de l’accord salarial pour la Fonction publique, le report à août 2014 du payement de la prime unique de 0,9% et à janvier 2015 de l'augmentation de l’indice de base des rémunérations des agents de l’État de 2,2% permettra de faire des économies de € 55 millions par an entre 2012 et 2014.
- Les primes pour voitures à faible émission de gaz à effet de serre seront supprimées (- € 10 millions).
- Au niveau des prestations sociales, les mesures permettront d’économiser € 100 millions par rapport à la trajectoire à politique inchangée. Ainsi il n’y aura pas d’ajustement des pensions en 2013. D’autres adaptations seront opérées au niveau des chèques services (- € 8 millions): participation renforcée des parents aux tarifs horaires et au prix des déjeuners et réduction de la participation de l’État aux structures d’accueil commerciales.
- En matière de recettes publiques, les accises sur le tabac et l’essence seront augmentées (+ € 35 millions). Un impôt minimal sur les entreprises sera introduit (+ € 50 millions) tandis que l’impôt de solidarité sera augmenté de 2% pour les ménages et les entreprises à partir du 1er janvier 2013 (+ € 100 millions).
- Les efforts pour réduire les frais de fonctionnement de l’État seront poursuivis: réduction des frais de déplacement, réorganisation de la gestion du parc automobile de l’État, centralisation de l’achat d’énergie, d’électricité et de mazout, blocage des frais d’expertises et d’avis, réduction du nombre de campagnes de publicité et de sensibilisation.
Les mesures décidées en 2012 doivent être vues ensemble avec la réforme du système de pension et la modulation de l’indexation automatique des salaires. En décembre 2011, le gouvernement avait décidé que pendant les années 2012, 2013 et 2014, il ne sera procédé qu’au payement d’une seule tranche indiciaire par an, sous condition qu’une tranche incombera effectivement. De plus, un intervalle de 12 mois devra être respecté entre chaque tranche. La tranche qui a dû incomber en principe en mars 2012 a été reportée à octobre 2012. Cette modulation permettra de faire des économies d’environ € 30 millions en 2012 et en 2013 au niveau des frais de fonctionnement de l‘État.
Nouvelles mesures dans le cadre du prjet de budget 2013
En octobre 2012, le gouvernement a annoncé, dans le cadre du projet de budget pour l'année 2013, de nouvelles mesures de consolidation budgétaire se chiffrant à € 176 millions, portant à € 711 millions l'ensemble des mesures de consolidation décidées en 2012.
Aperçu des nouvelles mesures:
- hausse des prix des tickets de bus et de trains;
- hausse du prix des parkings des agents de l’État;
- abolition des primes pour voitures à faible émissions de CO2 à l’exception de celle pour les voitures électriques;
- adaptation au niveau des chèques services: les ménages aux revenus élevés (> 3 fois le salaire social minimum) n’auront plus droit aux 3 premières heures de garde gratuites;
- adaptation du forfait d’éducation "Mammerent" qui sera dorénavant limité aux femmes qui ne disposent d’aucune assurance pension;
- baisse de l'aide au réemploi;
- adaptation des subventions à destination des communes sur base de la capacité financière de celles-ci;
- réduction du plafonnement pour les crédits à la consommation de € 672 à € 336;
- suppression des 4 premières unités de la déduction forfaitaire kilométrique;
- augmentation des accises sur le tabac et le diesel;
- introduction d’une imposition minimale pour les entreprises dont le montant sera entre compris entre € 500 et € 10.000).
Le 6 novembre, le gouvernement a présenté les amendements au projet de budget 2013. Les mesures de consolidation budgétaire supplémentaires permettront de réduire de quelque 270 millions d’euros le déficit budgétaire en 2013 par rapport au déficit estimé dans le projet initial du mois d’octobre. Dans leur ensemble, les mesures annoncées lors du dépôt du budget et les mesures supplémentaires améliorent le solde budgétaire de 952 millions d’euros.
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