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Pour prendre en compte les évolutions importantes qu’ont connues le marché de l’emploi et l’économie au Luxembourg au cours de la décennie écoulée, le gouvernement luxembourgeois a préparé depuis 2007 une vaste réforme de l’Administration de l’emploi (ADEM).
 L’objectif de la réforme est de passer d’une approche de simple gestion du chômage par une administration à une approche proactive de promotion et développement de l’emploi, et ce dans une logique de véritable service au client.
Historique
Problématique et contexte de la réforme de l'ADEM
Les principlaes lignes de la réforme
Historique
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Dès 2006: premières recommandations du médiateur
Depuis l’année 2006, le médiateur luxembourgeois a critiqué dans ses rapports annuels le fonctionnement et l’organisation de l’Administration de l’emploi (ADEM).
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Septembre 2007: présentation des résultats d’un audit de l’OCDE
En 2006, le ministre du Travail et de l’Emploi de l’époque, François Biltgen, a commandité à l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) un audit sur l’organisation et le fonctionnement de l’ADEM. Les principales conclusions de cette étude ont été présentées en septembre 2007.
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Dès 2007: entrée en vigueur des premières modifications
À la suite de la publication des rapports de l’OCDE et du médiateur, des efforts ont été consentis pour y donner suite et améliorer les services de l‘ADEM.
La réforme du service public commence à être engagée avec une amélioration, notamment, de l’accompagnement personnalisé des demandeurs d’emploi grâce à l’introduction d’une convention d’activation personnalisée.
À part une augmentation des effectifs en 2010, la collaboration entre les services a été renforcée et les services d’accompagnement et de suivi ont davantage été adaptés aux besoins spécifiques des demandeurs d’emploi. Les services de l’ADEM ont commencé d’effectuer des analyses détaillées pour cerner les compétences et l’employabilité des candidats à l’emploi.
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Mars 2009: adoption au Conseil de gouvernement du projet de réforme portant sur l’organisation de l’Administration de l’emploi
Le 27 mars 2009, le Conseil de gouvernement a adopté un premier projet de loi concernant l’organisation de l’Administration de l’emploi, changeant entre autres la dénomination actuelle d’Administration de l’emploi en celle d’Agence luxembourgeoise pour l’emploi (ALE).
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Juillet 2009: programme gouvernemental
Le nouveau gouvernement issu des élections législatives de juin 2009 a annoncé dans son programme gouvernemental qu’il allait entamer une réforme structurelle fondamentale de l’Administration de l’emploi, afin de la rendre apte à répondre de manière rapide et flexible aux défis toujours changeants du marché du travail. Il a été proposé de créer un nouvel établissement public sous la dénomination Agence luxembourgeoise pour l’emploi (ALE). Cependant, afin de ne compromettre la mise en œuvre de la réforme par cette création susceptible d’absorber trop de ressources, pas cette option n’a pas été retenue à ce stade. Le programme gouvernemental a également précisé que les éléments de réforme contenus dans le projet de loi du précédent gouvernement seront repris dans le nouveau projet de loi introduisant une réforme globale.
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Octobre 2009: préparation de la réforme en profondeur de l’ADEM
Le 20 octobre 2009, le nouveau ministre du Travail et de l’Emploi, Nicolas Schmit, a annoncé lors d'une conférence de presse qu’il avait sollicité l’aide et le conseil de Bernard Brunhes, un spécialiste en affaires sociales, pour mener à bien la réforme de l’ADEM. Le ministre a également annoncé qu’il avait chargé l’ADEM de rassembler davantage de statistiques sur le phénomène du chômage au Luxembourg.
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Juillet 2010: premier état des lieux en matière de réforme de l’ADEM
Au cours d’une conférence de presse, qui s’est tenue le 6 juillet 2010, Nicolas Schmit a fait le point sur les principaux traits de la réforme de l’ADEM et notamment les modifications d’organisation interne.
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Novembre 2010: présentation par Nicolas Schmit de l’avant-projet de loi
Le 29 novembre 2010, le ministre du Travail et de l’Emploi, Nicolas Schmit, a présenté un nouvel avant-projet de loi devant les députés de la commission parlementaire du Travail et de l’Emploi.
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Novembre 2010: ouverture d’une nouvelle agence régionale de l’ADEM à Differdange
Dans le cadre de la réforme de l’ADEM, de nouvelles agences régionales sont créées afin d’améliorer le service au client. Le 12 novembre 2010, une nouvelle agence régionale de l’ADEM a ouvert ses portes à Differdange.
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Décembre 2010: adoption au Conseil de gouvernement du projet de loi portant création de l’Agence de développement de l’emploi
Le 3 décembre 2010, le Conseil de gouvernement a adopté le projet de loi 1. portant création de l’Agence de développement de l’emploi; 2. modifiant: - le Code du Travail; - la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’État; - la loi modifiée du 30 juin 1976 portant 1. création d’un fonds pour l’emploi; 2. réglementation de l’octroi des indemnités de chômage complet; - la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration; 3. abrogeant la loi modifiée du 21 février 1976 concernant l’organisation et le fonctionnement de l’Administration de l’emploi et portant création d’une Commission nationale de l’emploi.
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Janvier 2011: présentation par Nicolas Schmit du projet de loi à la commission du Travail et de l’Emploi
Le 13 janvier 2011, le ministre du Travail et de l’Emploi, Nicolas Schmit, qui a présenté les grandes lignes du projet de loi, a procédé à un échange de vues avec les députés de la commission parlementaire du Travail et de l’Emploi.
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Mars 2011: ouverture de la nouvelle agence régionale de l'ADEM à Dudelange
Le 11 mars 2011, Nicolas Schmit et le bourgmestre de la ville de Dudelange, Alex Bodry ont procédé à l'ouverture de la nouvelle agence régionale de l'ADEM à Dudelange.
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Mai 2011: ouverture de la nouvelle agence régionale de l'ADEM à Wasserbillig
Le 27 mai 2011, Nicolas Schmit, et le bourgmestre de la commune de Mertert, Gust Stefanetti, ont procédé à l’ouverture officielle de la nouvelle agence régionale de l’ADEM à Wasserbillig.
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Juin 2011: bilan de la réforme de l'ADEM
Le 30 juin 2011, le ministre du Travail et de l'Emploi a présenté l' état des lieux de la réforme de l'ADEM.
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Décembre 2011: adoption du projet de loi 6232 par la Chambre des députés
Le 15 décembre 2011, le projet de loi 6232 portant création de "l'Agence pour le développement de l'emploi" a été adopté par la Chambre des députés. La réforme de l’ADEM a trouvé l'assentiment des seuls députés de la majorité parlementaire. 39 députés se sont exprimés en faveur de la réforme de l’ADEM, 16 députés contre et 5 députés se sont abstenus.
Problématique et contexte de la réforme de l'ADEM
La création de l’Administration de l’emploi (ADEM), dans sa structure actuelle, remonte à 1976. Depuis cette époque, le marché de l’emploi et l’économie luxembourgeoise ont connu de profondes mutations auxquelles l’ADEM n’a pas été préparée. Entre 2000 et 2010, le taux de chômage est passé de 2,9% à 6,1%. Parallèlement, l’emploi total intérieur a connu une croissance importante de 43,5%. Pour faire face aux nouveaux défis résultant de ces évolutions et aux exigences croissantes des employeurs, une réforme de l’ADEM s’est avérée de plus en plus indispensable.
Dès l’automne 2009, le ministre du Travail et de l’Emploi, Nicolas Schmit, a engagé la réforme en profondeur de l’ADEM en se basant sur une analyse détaillée des évolutions qui sont à l’œuvre sur le marché de l’emploi.
La préparation de la réforme de l’ADEM a été menée en concertation étroite avec le personnel de l’ADEM et s’est appuyé sur plusieurs études voire rapports:
1. Étude du CEPS
Une étude du CEPS/INSTEAD a révélé que l’une des faiblesses de l’ADEM porte sur les relations avec les employeurs. L’étude a montré que pour seulement 40% des embauches effectuées au cours de 2007, le poste vacant avait été déclaré à l’ADEM, que l’ADEM n’intervenait en réalité que pour 21% des embauches et que seulement 7% des recrutements par les entreprises luxembourgeoises ont été réalisés effectivement grâce aux services de l’ADEM.
2. Enseignements d’un audit de l’OCDE
Pour élaborer le projet de loi, Nicolas Schmit s’est basé sur les enseignements tirés de l’audit de l’OCDE dont le rapport fut présenté le 27 septembre 2007.
Ce rapport conclut que les ressources financières et humaines allouées au service public de l’ADEM sont largement insuffisantes. Les résultats du rapport illustrent que le service public est - avec 0,07% du PIB - non seulement moins bien financé que dans les pays de référence (où le taux se situe entre 0,15% et 0,30% du PIB), mais aussi que le nombre de demandeurs d’emploi par placeur (400) au Luxembourg est largement supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE (100 demandeurs d’emploi).
Parallèlement, l'étude a mis en question la procédure de recrutement et de formation des placeurs. Elle a recommandé au gouvernement luxembourgeois de recourir à d'autres méthodes d'activation que l'assignation, dont les statistiques ne reflètent en rien les succès de placement, et de développer davantage de stratégies d’activation des demandeurs d’emploi.
3. Recommandations du médiateur
Depuis 2006, le médiateur a recommandé dans ses rapports annuels d’augmenter le nombre de placeurs professionnels et d’organiser des formations sur les tâches d’accompagnement et de conseil des placeurs professionnels. À coté d’un accompagnement plus personnalisé des demandeurs d’emploi, il a préconisé de créer un service du contentieux et de réorganiser l’ADEM pour décloisonner les services.
Ces trois éléments ont illustré que l’ADEM administre le chômage plus qu’elle n’arrive à se positionner comme instrument dans la lutte contre le chômage en mettant en œuvre une véritable politique de promotion de l’emploi.
Les principales lignes de la réforme
1. Une nouvelle philosophie
L’ADEM sera fonctionnera d’après une nouvelle philosophie, changement qui se reflètera tout à la fois au niveau des procédures revues en profondeur et du vocabulaire utilisé. Ainsi, l’ADEM, qui était organisée comme une administration traditionnelle et était souvent perçue comme trop bureaucratique et trop déconnectée des besoins des demandeurs d’emploi, changera d’appellation en devenant une "Agence pour le développement de l’emploi". Tout en conservant ses statuts d’une administration publique, elle sera davantage orientée vers la fonction de prestataire de services au "consommateur" ou au "client" avec l’objectif "de fournir les services plus performants possibles".
De même, le terme de "placeur" sera remplacé par celui de "conseiller professionnel", qui reflétera mieux le rôle des agents de l’ADEM, chargés "d’aider le demandeur d’emploi à trouver sa voie dans un environnement économique plus difficile".
Pour la même raison, le terme "assignation" sera abandonné au profit de "proposition d’emploi", qui traduit mieux les relations qui doivent exister entre les agents de l’ADEM et les demandeurs d’emploi. Les agents doivent avant tout "être une aide pour se repositionner, se reconvertir ou de s’adapter au marché du travail et ses exigences changeantes".
2. Nouveau mode de recrutement et amélioration de l’informatique
La réforme de l’ADEM s’accompagnera également de changements au niveau du mode de recrutement du personnel de l’ADEM. Traditionnellement, les placeurs ont été recrutés par voie de concours général d’entrée au service public. Mais en 2010, le gouvernement a recruté des conseillers professionels sous le statut de l’employé privé de l’État. Ce mode de recrutement a permis d’avoir recours à des personnes qualifiées provenant du secteur privé et dotés d’une expérience professionnelle dans le domaine des ressources humaines ou de l’encadrement du personnel.
Ces nouveaux agents professionnels ont, par ailleurs, bénéficié d’une formation initiale spécifique qui inclut un volet à la fois théorique (droit du travail, marché de l’emploi...) et pratique (techniques d’entretien, contact avec les demandeurs d’emploi et les employeurs...). Il est en outre prévu d’organiser, de façon systématique, une formation continue pour tous les collaborateurs de l’ADEM.
La réforme prévoit aussi la mise en place d’un système informatique performant ainsi qu’un répertoire opérationnel des professions, des métiers et emplois qui permettent de rapprocher plus efficacement les offres et les demandes d’emploi.
3. Décentralisation et ouverture de nouvelles agences régionales
L’Agence pour le développement de l’emploi, qui assure un service public, doit être proche de ses usagers. Une présence dans les différentes régions du pays est donc nécessaire. Ainsi, trois nouvelles agences locales, à Differdange, Dudelange et Wasserbillig, s’ajoutent aux agences actuelles (Luxembourg-Ville, Esch/Alzette, Diekirch, Wiltz).
Les agences locales présentent un double avantage:
- En décentralisant les activités, leur création permet de mieux répartir les responsabilités. Leur implantation répond en outre à des exigences de proximité puisqu’elles permettent aux demandeurs d’emploi d’avoir accès à un service public de l’emploi plus proche de leur domicile.
- La mise en place des nouvelles agences facilitera également le lancement de nouvelles méthodes d’accueil, d’appui et de suivi des demandeurs d’emploi. Des relations avec les employeurs seront ainsi nouées en recrutant des conseillers professionnels pour ces nouveaux sites et des conseilleurs professionnels détachés des agences existantes.
La mise en place des trois nouvelles agences permet également de préparer l’année 2012, date à laquelle les frontaliers ayant perdu leur emploi au Luxembourg auront accès à tous les services de l’Agence pour le développement de l’emploi. Une première agence régionale nouvelle a été inaugurée le 12 novembre 2010 à Differdange.
4. Un suivi plus personnalisé des demandeurs d’emploi
La procédure de suivi du demandeur d’emploi sera modifiée en profondeur à travers la mise en place d’un suivi plus personnalisé, des entretiens plus longs et plus substantiels, la mise en œuvre de la convention de collaboration, de l’établissement de bilans de compétences et d’une responsabilisation des demandeurs.
La réforme introduit un suivi plus individuel et adapté au demandeur d’emploi permettant également de responsabiliser celui-ci dans sa recherche. Ce suivi individualisé prendra la forme d’entretiens substantiels et de plus longue durée permettant d’identifier le profil du demandeur, son parcours professionnel, son employabilité ainsi que ses propres attentes par rapport à un futur emploi. À côté de l' augmentation des effectifs de l’ADEM, ce suivi plus personnalisé sera atteint par une simplification des procédures. Ainsi la procédure de première inscription a d’ores et déjà été allégée et permet de gagner du temps en réduisant le nombre de passages du demandeur à l’ADEM avant de finaliser son dossier d’inscription.
Lors du premier entretien personnalisé avec le conseiller professionnel, qui restera en principe la personne de référence pour le demandeur, le profilage et le niveau d’employabilité du demandeur seront évalués en se basant sur 8 domaines définis au préalable tels que les aspects sociaux, l’état de santé et les démarches à effectuer pour réussir la recherche d’un emploi.
La convention de collaboration constitue un élément important de l’accompagnement du demandeur. Elle est censée devenir un véritable instrument de coopération en créant des droits et obligations de part et d’autre. La convention, qui se composera d’une partie générale et d’une partie spécifique, a pour objectif de guider le demandeur d’emploi dans sa recherche d’un emploi. En cas de refus du demandeur d’emploi de signer la convention de collaboration, il pourra être sanctionné en supprimant son dossier ou en supprimant les indemnités de chômage.
La réforme introduit également la possibilité d’établir un bilan de compétences du demandeur. Le bilan de compétences permettra d’avoir une vue détaillée des compétences du demandeur d’emploi et sert à orienter un demandeur soit vers un emploi, soit vers une formation si ses qualifications ne permettent pas une insertion rapide.
Dans le souci d’améliorer la qualité des suivis successifs des demandeurs et de passer de la culture du contrôle vers une culture de service, la fréquence des suivis sera modifiée en fonction du statut du demandeur.
En parallèle à ces changements de procédures ont été mis en œuvre des projets pilotes avec certains secteurs de l’économie et qui constituent un élément de la politique proactive du gouvernement. Il en est ainsi du programme «fit4job». Ce programme vise l’encadrement de manière proactive et étroite des personnes qui ont perdu leur emploi et dont le dernier employeur fait partie du secteur concerné, l’augmentation de l’employabilité de ce public cible par le biais d’un diagnostic, suivi en cas de besoin d’une formation développée spécialement pour le secteur, ainsi que la collaboration étroite avec les professionnels du secteur permettant ainsi de répondre le mieux possible aux besoins du secteur.
5. Approfondissement des relations avec les employeurs
L’allègement des procédures de suivi des demandeurs ainsi que l’augmentation du nombre de conseillers professionnels permettront à ces derniers de consacrer à nouveau plus de temps à l’entretien de relations approfondies avec les employeurs. La prospection auprès des entreprises sera ainsi une mission fondamentale pour les conseillers professionnels. Désormais, il leur incombe, dès qu’une offre d’emploi est déclarée auprès de l’ADEM, de prendre contact avec l’employeur pour déterminer les besoins précis de ce dernier.
6. Meilleure formation des demandeurs d'emploi
Le rôle de la nouvelle administration dans la formation initiale et la formation continue des demandeurs d'emploi sera renforcé. Le bilan de compétences servira à orienter un demandeur soit vers un emploi soit vers une formation si ses qualifications ne permettent pas une insertion rapide.
Différentes formations seront proposées dont des formations de base qui visent à doter les demandeurs d’emploi du savoir indispensable pour postuler à un emploi (rédaction d’un CV, lettre de motivation, etc). L'Agence pour le développement de l'emploi pourra également proposer des formations qu’elle organisera en concertation avec des entreprises qui sont à la recherche de qualifications ciblées. Elle pourra dispenser des formations dans des secteurs particuliers où la demande en main d’œuvre augmentera à l’avenir ou des formations de rééducation professionnelle.
Un poste de «délégué à la formation» sera également crée. Ce dernier sera en charge de promouvoir, voire de coordonner les offres de formation. La commission consultative qui existe à ce niveau à l'heure actuelle de manière informelle est définitivement instituée et sera chargée d’accompagner l’organisation, la gestion et l’évaluation des formations dispensées.
7. Nouvelles organisation et composition de l'Agence pour le développement de l'emploi
La nouvelle direction de l'Agence pour le développement de l'emploi sera composée d'un directeur et de deux directeurs adjoints.
L'ADEM sera composée de différents services qui ont tous des tâches plus spécifiques au sein de l’agence et couvrent les domaines suivants:
- le développement de l'emploi et de la formation,
- le chômage,
- l'orientation professionnelle,
- les salariés handicapés
- les salariés à capacité de travail réduite,
- le maintien dans l’emploi
- les études et recherches
- les questions juridiques et le contentieux
- l’organisation administrative, budgétaire et informatique
- la question du personnel.
Il est en outre prévu de créer auprès du ministre ayant l'emploi dans ses attributions une commission de suivi dont la mission est d'accompagner et d'évaluer l'accomplissement des missions et tâches confiées à l'Agence pour le développement de l'emploi.
8. Forme juridique
L'Agence pour le développement de l'emploi ne sera finalement pas transformée en un établissement public afin de concentrer tous les ressources sur la mise en œuvre de la réforme. Le nouveau service prendra la forme d'une administration normale, mais qui, pour disposer d'une certaine autonomie financière, bénéficiera du statut du service de l'État à gestion séparée.
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