Contexte
La situation actuelle du système de pension au Luxembourg peut être qualifiée de saine. L’évolution économique positive au cours des dernières décennies, une croissance sans pareille de l’emploi et donc du nombre de cotisants ainsi qu’une évolution nettement plus lente du nombre de pensions expliquent cette situation.
L’évolution favorable du coefficient de charge (nombre moyen de pensions pour 100 assurés) et de la prime de répartition pure (taux de cotisation nécessaire pour couvrir les dépenses annuelles) ainsi que le maintien volontariste du taux de cotisation à 24% ont permis d’augmenter la réserve financière de l’assurance pension qui s’élève actuellement à 11 milliards d’euros, soit l’équivalent de 3,8 fois les dépenses annuelles du système.
Si la situation est donc favorable pour le court et le moyen terme, elle risque d’être moins favorable pour le long terme. En effet, les atouts actuels (grand nombre de cotisants) représentent les risques de demain (grand nombre de pensionnés) et le rapport entre actifs et retraités se détériorera. Le système sera confronté à des problèmes de soutenabilité et sera tôt ou tard en déséquilibre, ce qui fera fondre sa réserve.
Le nombre de pensions triplera d’ici à 2060. Si le système de l’assurance pension n’était pas adapté, il serait déficitaire vers 2020 et la réserve serait épuisée vers 2035. De plus, les taux de cotisation dépasseraient les 40% (contre 24% actuellement) vers 2045.
En même temps, le Luxembourg, comme beaucoup d’autres pays, fait face à un vieillissement de sa population. On estime que l’espérance de vie augmentera en moyenne d’une année par décennie, ce qui prolongera la durée pendant laquelle les bénéficiaires percevront une pension.
Le déroulement des carrières professionnelles a aussi changé, vu que le prolongement des études raccourcit les carrières. Les évolutions de la vie professionnelle et familiale, notamment dans le cas de carrières atypiques, comme le travail à temps partiel ou les carrières interrompues, mais aussi l’augmentation du nombre de pensions qui sont exportées constituent d’autres enjeux pour le système de pension.
Objectifs
Bien que le système de pension soit à l’heure actuelle robuste, une réforme – qui concerne les deux régimes de pension au Luxembourg, celui du secteur privé et celui du secteur public – fut nécessaire afin d’assurer sa viabilité à long terme.
Il a toujours été l’intention du gouvernement de faire en sorte qu’une réforme ne mette pas en question la forte légitimité dont jouit l’assurance pension auprès de la population. Le gouvernement n'a dès lors pas seulement veillé à la viabilité financière mais aussi à la viabilité sociale et politique du système.
En effet, le système ne serait plus accepté si une réforme exigeait des sacrifices trop importants à la population active ou si celle-ci était de moins en moins convaincue que les régimes de pension pourront lui assurer des revenus adéquats pendant sa retraite. Le but de la réforme est de faire en sorte que les générations futures n’aient pas à supporter des charges excessives ainsi que des réductions substantielles en matière de prestations.
En somme, la réforme a l’ambition de contribuer à:
- faire participer les pensionnés de manière équitable au revenu national;
- maintenir un équilibre entre le revenu disponible des actifs et des retraités;
- offrir des garanties non seulement aux retraités actuels, mais aussi aux actifs d’aujourd’hui et de demain quant à leurs futures pensions;
- constituer un mix de mesures concernant tant les dépenses que les recettes.
Historique
29 juillet 2009: Programme et déclaration gouvernementaux
La réforme de l’assurance pension est inscrite dans le programme gouvernemental de 2009. À côté de la confirmation de plusieurs principes du système actuel, y sont cités un certain nombre de vis de réglage possibles:
- la durée de la vie active;
- l’interaction entre vie active et longévité;
- le maintien des travailleurs sur le marché de l’emploi par des mesures de réinsertion professionnelle et des incitations aux entreprises;
- l’âge d’accès à la pension anticipée;
- le niveau du taux de remplacement;
- les mécanismes d’ajustement des pensions, notamment en considération de la longévité des bénéficiaires;
- l’effet redistributif du système de pension entre revenus élevés et revenus faibles;
- l’évolution du taux de cotisation ou du plafond cotisable pour relever le seuil de la solidarité entre classes socio-professionnelles et entre générations successives;
- les périodes de stage et les périodes de cotisations effectives;
- le bénéfice d’une pension cumulée avec une activité salariée;
- les dispositions anti-cumul;
- les clignotants retenus du "Rentendësch";
- le niveau adéquat et nécessaire de la réserve de compensation;
- les sources alternatives de financement.
La création de droits individuels pour chacun, des initiatives en faveur du partenaire qui se consacre principalement à l’éducation des enfants, la couverture appropriée en matière de pension aux conjoints divorcés, l’évaluation des systèmes de préretraite, l’analyse critique des périodes de stage ainsi que le cumul d’une pension avec une activité professionnelle sont d’autres éléments cités dans le programme gouvernemental.
Dans le cadre de la déclaration gouvernementale, le 29 juillet 2009, le Premier ministre a aussi consacré une partie considérable de son intervention à la réforme du système de pension. "Aujourd’hui, nos pensions et retraites sont assurées. Elles le seront également demain. Mais il y a tout lieu de douter qu’elles le soient également dans 20, 30 ou 40 ans", a-t-il dit. Il a souligné que les retraités actuels ne doivent pas craindre une diminution du niveau actuel de leurs prestations et que le contrat intergénérationnel sera maintenu en place. Le Premier ministre a conclu en disant qu’il ne voulait pas léguer les problèmes de financement à long terme du système de pension à la prochaine génération.
10 mai 2010: Rapport de l’OCDE sur la situation économique et les politiques au Luxembourg
Dans le cadre d’un rapport sur la situation économique et les politiques au Luxembourg, l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) a souligné la nécessité de réformer le système de pension.
Admettant que l’État dispose de réserves de retraite substantielles et croissantes, l’OCDE a averti qu’ "elles ne suffiront pas pour garantir la viabilité du système à moyen et à long terme". Au vu du niveau élevé des prestations de retraite, le régime ne pourra pas être maintenu durablement sans une réforme de fond, a insisté l’OCDE.
2 juin 2010: Débat d’orientation à la Chambre des députés
Le 2 juin 2010, un débat d’orientation au sujet de l’assurance pension a été organisé à la Chambre des députés. Les orateurs de tous les partis étaient grosso modo d’accord sur la nécessité de réformer le système, anticipant une dégradation à long terme de sa situation financière.
17 mars 2011: Présentation des lignes directrices de la réforme
Le 17 mars 2011, le ministre de la Sécurité sociale, Mars Di Bartolomeo, et le ministre des Finances, Luc Frieden, ont présenté les lignes directrices de la réforme à la commission compétente de la Chambre des députés ainsi qu’à la presse.
16 décembre 2011: Adoption des grandes lignes du projet de loi portant réforme de l'assurance pension
Après discussion des lignes directrices de la réforme avec l’ensemble des partenaires concernés, le Conseil de gouvernement a adopté le 16 décembre 2011 les grandes lignes du projet de loi portant réforme de l'assurance pension.
20 janvier 2012: Adoption du projet de loi par le Conseil de gouvernement
Le 20 janvier 2012, le Conseil a approuvé définitivement le projet de loi portant réforme de l'assurance pension. Le 31 janvier, le texte fut déposé à la Chambre des députés.
2 février 2012: Présentation du projet de loi à la presse
Le 2 février 2012, le ministre de la Sécurité sociale, Mars Di Bartolomeo, a présenté le projet de loi portant réforme de l’assurance pension à la presse.
3 juillet 2012: Avis du Conseil d’État
Les amendements, tenant compte des observations du Conseil d’État, adoptés par la commission de la Santé et de la Sécurité sociale, ont été acceptés dans les avis complémentaires du Conseil d’État des 20 et 27 novembre 2012.
5 décembre 2012: Séance publique de la Chambre des députés
Le projet de loi a été voté par la Chambre des députés lors de la séance publique du 5 décembre 2012. La dispense du second vote a été accordée par le Conseil d’État en date du 12 décembre 2012, de sorte que la loi pourra être publiée au Mémorial pour sortir ses effets à partir du 1er janvier 2013.
Grandes lignes de la réforme
Confirmation des piliers actuels du système
La réforme confirme les piliers actuels du système de pension, à savoir:
- le système de répartition pure avec réserve financière basé sur la solidarité intergénérationnelle;
- le financement tripartite et paritaire (assurés, employeurs, État);
- l’âge légal de la retraite inchangé à 65 ans;
- la pension anticipée à 57 ans avec 40 années de cotisations effectives;
- la pension anticipée à 60 ans avec 40 années de cotisations effectives et de périodes complémentaires;
- le maintien des régimes de préretraite;
- la consolidation des rentes modestes par l’augmentation des majorations forfaitaires (Grundrente);
- le maintien des périodes d’éducation, de formation et de soins;
- le maintien du système d’adaptation des pensions (ajustement et indexation) avec une meilleure prise en compte de l’évolution financière du régime pour ce qui concerne l’ajustement;
- le maintien et l’amélioration des possibilités de conciliation d’une pension complète ou partielle avec une occupation professionnelle (partielle).
La réforme ne touche donc pas aux conditions pour le départ à la retraite, ni aux droits des bénéficiaires de pension et des assurés actifs générés par les périodes de carrière antérieures à l’entrée en vigueur de la réforme. Le principe des 40 années de cotisations est aussi confirmé.
Il est l’intention du gouvernement de rester attaché à un système qui a permis de maintenir la pauvreté des personnes âgées à un niveau relativement bas. Il ne sera dès lors pas porté atteinte aux pensions à faible niveau. Le mécanisme de la pension minimum continuera à assurer une pension adéquate aux assurés qui n’ont disposé, au cours de leur carrière, que de revenus proches du salaire social minimum. La réforme maintient à part entière le principe suivant lequel aucune pension ne peut être inférieure à 90% du salaire social minimum si l’assuré a bénéficié d’une carrière active de 40 années.
La réforme laisse inchangées les dispositions relatives aux périodes complémentaires nécessaires pour parfaire le stage requis pour l’octroi de la pension de vieillesse anticipée, de la pension minimum et pour l’acquisition des majorations forfaitaires. De même, la réforme maintient les dispositions relatives à l’accès à la pension anticipée à l’âge de 57 ou 60 ans.
Éléments clefs
Lien entre vie active et longévité pour parvenir à un équilibre durable entre durée de la vie professionnelle et durée de la retraite
Afin de prendre en compte l’augmentation continue de l’espérance de vie qui prolonge la durée pendant laquelle les pensionnés percevront leur pension, la réforme lie le niveau des prestations à l'évolution de la longévité.
Néanmoins, la somme totale des prestations reçues au cours de la retraite des pensionnés futurs restera proche de celle accordée aux retraités actuels. Il n'y aura donc pas de diminution globale de prestations, étant donné que les bénéficiaires recevront leur pension pendant une période plus longue.
Choix entre prolongation de la carrière professionnelle et taux de majoration ascendant ou retraite dès que possible et décote parallèle du taux des majorations proportionnelles
Afin de prendre en compte la longévité croissante ainsi que l’évolution défavorable du rapport entre actifs et pensionnés, la réforme incitera les assurés de prolonger leur carrière professionnelle. L’assuré aura le choix entre partir à la retraite dès que possible, quitte à accepter une pension moins élevée, ou prolonger sa vie active, et toucher un niveau de pension comparable au niveau actuel.
L’idée de base est que l’assuré qui partira à la retraite dès que possible et qui touchera une pension moins élevée mais plus longtemps, fournira le même effort contributif et solidaire que celui qui profitera d’une pension plus élevée suite à une carrière plus longue mais qui en sera bénéficiaire moins longtemps. Celui qui ne prolonge donc pas sa carrière professionnelle ne peut pas espérer le même niveau de prestation que celui qui travaille plus longtemps.
La prolongation de la carrière active d’environ 3 ans permettra d’arriver à un niveau de pension comparable à celui généré par le système actuel. À défaut de prolongation, le niveau de pension en fin de période d’observation (2050) sera diminué en moyenne d’environ 10% par rapport au niveau actuel.
La réforme introduit un taux répressif applicable aux majorations proportionnelles sur la partie de la carrière située après la mise en vigueur. De l’autre côté, les majorations forfaitaires sont augmentées. En allongeant sa carrière professionnelle, il est possible d’augmenter le taux des majorations proportionnelles jusqu’au niveau actuel.
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Année du début du droit à la pension
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Majorations forfaitaires (taux %)
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Majorations proportionnelles (taux %)
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Augmentation des majorations proportionnelles (seuil)
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Augmentation des majorations proportionnelles (augmentation)
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avant 2013
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23,500
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1,850
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93
|
0,010
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2020
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24,400
|
1,800
|
94
|
0,013
|
|
2030
|
25,525
|
1,738
|
96
|
0,017
|
|
2040
|
26,650
|
1,675
|
97
|
0,021
|
|
2050
|
27,775
|
1,613
|
99
|
0,025
|
|
après 2052
|
28,000
|
1,600
|
100
|
0,025
|
La réforme modifie de même le mécanisme des majorations proportionnelles échelonnées, dont l’octroi sera soumis à la condition que l’âge et la durée d’assurance contributive cumulés devront dépasser un seuil progressif dans le temps. Ces conditions, plus restrictives, mais plus appropriées en matière d’incitation, sont valorisées avec des majorations nettement plus significatives. Une prolongation de la carrière active d’une année équivaudra à une augmentation plus que doublée du taux applicable actuellement.
Dans le but de favoriser l’individualisation des droits et ainsi la création de carrières personnelles du conjoint ou du partenaire, la réforme prévoit afin d’éviter des lacunes dans les carrières d’assurance une diminution des cotisations minimales en cas d’assurance volontaire de +/- 300 euros actuellement à +/- 100 euros par mois, pour une période maximale de cinq ans.
La réforme mise sur une prévision de la croissance économique de 3% et de l’emploi de 1,5%. Ces prévisions se situent en deçà du développement des trois dernières décennies. Au cas où ces estimations devraient s’avérer moins importantes, les mesures agissant tant sur les recettes que sur les dépenses devraient être renforcées.
Une augmentation supportable et progressive des cotisations de 24 à 30% fait partie de la réforme et entrera en vigueur quand l’équilibre financier du système sera menacé. Le but est de parvenir à un équilibre financier durable du système.
La réforme ne doit pas seulement concerner les actifs, mais aussi les pensionnés. Le mécanisme d'ajustement actuel sera scindé en deux: un facteur de revalorisation, qui traduira exactement l’évolution des salaires au moment du calcul initial de la pension et un facteur de réajustement à l'évolution du niveau de vie pour les pensions échues, qui dépendra, dès la mise en vigueur, de l’évolution de la prime de répartition pure du système. Tant que la prime de répartition pure reste inférieure au taux de cotisation fixé pour la période de couverture, le réajustement est entièrement dû. Dès que la prime de répartition pure dépasse le taux de cotisation fixé sur la période de couverture, un mécanisme régulateur sera déclenché. L'allocation de fin d'année sera reconsidérée. L'adaptation des pensions sera maintenue en cas de forte croissance économique. Par contre, à croissance moyenne, l'adaptation se fera à raison de 50%, et à faible croissance économique l'adaptation n'aura pas lieu.
Conformément à la mesure anticrise décidée par le Conseil de gouvernement après le dépôt du projet de loi 6387 de renoncer à l’ajustement des rentes et pensions pour l’année 2013, le facteur de revalorisation à appliquer aux rentes et aux pensions échues et à celles à échoir en 2013 restera celui qui représente le niveau des salaires de 2009, soit 1,405.
Pacte de l’âge
La réforme vise à créer des incitations pour motiver les gens de continuer à travailler au-delà des 40 années de cotisations et notamment les seniors à rester actifs. Ainsi il est l’intention du gouvernement de mettre en place un "pacte de l’âge" développant la formation continue et préservant autant que possible l’employabilité des travailleurs âgés.
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