Introduction
Les réformes en matière statutaire et salariale pour l’ensemble des agents de l’État constituent un des principaux éléments du programme gouvernemental 2009 dans le domaine de la Fonction publique. Moderniser l’appareil de l’État, dans le souci de la qualité, de l’efficacité et de la transparence, en est le but principal.
Dans ce contexte, un accord a été trouvé en juillet 2011 entre le gouvernement et la Confédération générale de la Fonction pubique (CGFP). Après des différends sur les textes de loi devant transposer l'accord, le litige a été porté devant le conciliateur. Fin mars 2012, le gouvernement et la CGFP ont signé un accord de conciliation sur les textes des avant-projets de loi. Le 27 avril 2012, le gouvernement et la CGFP ont signé un avenant aux projets de loi qui reporte l'entrée en vigueur de la réforme à 2014 voire 2015.
En résumé, la réforme mettra en place une nouvelle structuration des carrières dans le secteur public où les principes traditionnels de la classification initiale selon le niveau de formation et l’avancement par l’ancienneté seront complétés par une meilleure prise en compte de l’expérience, de la formation tout au long de la vie ainsi que de l’engagement et de la responsabilité. De plus, la réforme augmentera la durée du stage d’entrée à la Fonction publique, réduira l’indemnité des stagiaires et introduira un système d’appréciation des compétences personnelles et professionnelles. Par ailleurs, la fonction de médiateur au sein de la Fonction publique sera créée.
Historique
Dans le cadre du programme gouvernemental 2009, le gouvernement a annoncé un ensemble de réformes concernant le statut, les carrières et les traitements des agents de l’État ainsi que le fonctionnement des administrations et les procédures administratives. Il y est écrit que la réforme du statut du fonctionnaire permettra, entre autres, "de réexaminer le système des avancements et la structure des carrières ainsi que l’organisation du stage". Elle tiendra compte du principe que "la responsabilité et l’engagement du fonctionnaire doivent avoir une répercussion sur l’évolution de sa carrière". Le gouvernement s’est exprimé par ailleurs en faveur d’une révision des traitements dans la Fonction publique, et ce par une analyse "du niveau des rémunérations de début de carrière des nouveaux entrants dans toutes les carrières".
En mars 2010, le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative a obtenu un mandat du Conseil de gouvernement pour entamer des négociations avec la Confédération générale de la Fonction publique sur les réformes projetées.
Après l’échec précoce des négociations annoncé le 1er décembre 2010 par la CGFP, le Conseil de gouvernement a chargé le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en date du 3 décembre 2010 de continuer à préparer les réformes en question.
En février et mars 2011, les ministres en charge de la Fonction publique ont dès lors reçu un certain nombre d’associations et syndicats membres de la CGFP pour écouter les propositions sur leurs carrières respectives et pour discuter avec eux les idées avancées par le gouvernement dans le cadre de la réforme de la Fonction publique.
En avril 2011, le Conseil de gouvernement a procédé à un premier échange de vues sur une série d’avant-projets de loi et de règlement grand-ducal relatifs aux réformes projetées. Toutefois, les membres du gouvernement ont suspendu cet examen peu de temps après afin d’attendre le résultat des discussions entre les membres du gouvernement en charge du dossier et la CGFP, négociations qui ont été reprises à nouveau après leur échec fin 2010.
Ces négociations se sont donc clôturées avec l’accord trouvé le 15 juillet 2011.
Le 21 octobre 2011, le Conseil de gouvernement a pris connaissance d’une série de textes mettant en œuvre l’accord du 15 juillet entre le gouvernement et la CGFP. Par la suite, les textes ont été engagés dans un processus de consultation avec les partenaires sociaux.
Le 22 décembre 2011, le ministère de la Fonction publique a publié un document contenant des précisions et des propositions supplémentaires par rapport aux textes sur les réformes.
Le 17 janvier 2012, les ministres François Biltgen et Octavie Modert ont pris acte de l'annonce par voie de presse du déclenchement par la CGFP de la procédure prévue par la loi du 16 avril 1979 portant règlementation de la grève dans les services de l’État et les établissements publics placés sous le contrôle direct de l’État. Les deux ministres se sont dit surpris étant donné qu'ils avaient réaffirmé, dans un courrier du 10 janvier 2012, leur ferme volonté de se concerter de nouveau avec la CGFP, que les textes de réformes se trouvaient toujours au stade d’avant-projets et que le ministère avait continué à travailler sur les textes et y avait apporté des précisions et propositions supplémentaires.
Après une série d'entrevues - en février et mars 2012 - devant la commission de conciliation instituée sur la base de la loi du 16 avril 1979, le gouvernement et la CGFP se sont accordés sur les textes des avant-projets de loi et ont signé un accord de conciliation le 30 mars.
Le 27 avril 2012, les ministres François Biltgen et Octavie Modert ainsi que la CGFP ont signé un avenant aux accords du 15 juillet 2011 et à l’accord de conciliation du 30 mars 2012. Cet avenant prévoit que la gestion par objectifs, pièce maîtresse de la réforme structurelle, entrera en vigueur au 1er janvier 2014. Il en est de même des adaptations à caractère sectoriel, dont notamment le reclassement de différentes carrières et surtout l’implémentation du processus de Bologne au niveau de la Fonction publique au Luxembourg. Les éléments de la réforme du stage avec réduction subséquente des indemnités de stage, la suppression de la majoration de l’indice, la modification du système de l’allocation de famille et le système d’appréciation des compétences entreront en vigueur le 1er janvier 2015. Ce report de l'entrée en vigueur de la réforme résulte du report de l'accord salarial pour la Fonction publique.
Le 29 juin 2012, le Conseil de gouvernement a définitivement approuvé les textes transposant les réformes et l’accord salarial dans la Fonction publique, et notamment la version définitive des projets de loi et des projets de règlement grand-ducal qui transposent les accords du 15 juillet 2011 conclus entre le gouvernement et la Confédération générale de la Fonction publique (CGFP), tels que ces accords ont été amendés par l'accord de fin de litige signé le 30 mars 2012 et par l'avenant à l'ensemble des accords signé le 27 avril 2012.
Éléments essentiels de la réforme
- Nouvelle structuration des carrières
- Réforme du stage d’entrée à la Fonction publique: augmentation de la durée du stage et réduction de l’indemnité de stage
- Introduction de la gestion par objectifs dans tous les services et administrations
- Introduction d’un système d'appréciation des compétences personnelles et professionnelles
- Mise en place d’une procédure d’amélioration des prestations professionnelles et d’une procédure d’insuffisance professionnelle
- Création de la fonction de médiateur au sein de la Fonction publique
1. Nouvelle structuration des carrières
Le système actuel des carrières sera simplifié par la création de quatre catégories de traitement, avec groupes et sous-groupes, dans les barèmes respectifs (administration générale, police et inspection générale de la police, armée, enseignement).
Pour assurer une évolution cohérente et uniforme des carrières, il sera introduit un niveau général, en remplacement de l’actuel cadre ouvert, et un niveau supérieur, en remplacement de l’actuel cadre fermé.
Les principes traditionnels de la classification initiale selon le niveau de formation et l’avancement par l’ancienneté seront complétés par une meilleure prise en compte de l’expérience, de la formation tout au long de la vie ainsi que de l’engagement et de la responsabilité.
La mobilité interne dans la Fonction publique sera accrue: dans le cadre du régime actuel du changement de carrière, un nouveau mécanisme de l’accès à un groupe de traitement supérieur sera mis en place, avec une formation complémentaire personnalisée ainsi qu’un système pour la validation des acquis de l’expérience.
Il sera procédé à une harmonisation des avancements et des délais de promotion. Cette harmonisation comprendra des délais d’avancement sur trois ans au niveau général et au niveau supérieur. L’admission au niveau supérieur se fera après un délai minimum de douze ans passé au niveau général. Le délai minimum pour une nomination au dernier grade de la catégorie de traitement respective sera de vingt ans. Ces principes seront appliqués quant à l’évolution de toutes les carrières tout en tenant compte de leurs caractéristiques propres.
Les grades de substitution seront supprimés et remplacés par une deuxième filière de la majoration d’échelon pour les titulaires de postes à responsabilités particulières définis dans les organigrammes respectifs et classés dans les grades du niveau supérieur.
2. Réforme du stage
La réforme du stage sera axée sur les éléments suivants:
- Augmentation de la durée du stage à trois ans, avec un réagencement parallèle de la formation du stagiaire et une période de mobilité interne au secteur de la Fonction publique.
- Réduction de la durée du stage d’un an dans les cas prévus actuellement (expérience ou diplômes).
- Renforcement du rôle du patron de stage.
- Réduction de l’indemnité de stage qui sera fixée en principe à 80% pour les deux premières années, respectivement à 90% pour la troisième année (indemnité calculée à chaque fois par rapport au 3e échelon du grade de début des carrières respectives). La réduction de l’indemnité de stage sera néanmoins fonction des différentes carrières et ne sera jamais fixée en-deçà du salaire social minimum qualifié.
3. Gestion par objectifs
Dans tous les services et administrations de l’État, la gestion par objectifs sera introduite sur des périodes de trois ans, comprenant la définition
- d’organigrammes,
- de descriptions de postes,
- d’objectifs par service,
- d’objectifs personnels.
Elle sera menée de façon collégiale tous les 3 ans et comprendra des entretiens annuels de progression fixés par écrit. Les objectifs seront décidés par le chef d’administration et validés par le ministre.
4. Système d’appréciation des compétences personnelles et professionnelles
Il sera introduit un système d’appréciation objective équitable, standardisé, transparent et traçable qui sera exclusivement appliqué lors des phases-clef du déroulement de la carrière du fonctionnaire, à savoir pendant le stage d’une part ainsi qu’à l’accès au niveau supérieur et pour les promotions aux différents grades dans le niveau supérieur d’autre part.
L’appréciation sera basée sur:
- la qualité du travail,
- la prise en compte des objectifs personnels,
- l’assiduité et la valeur relationnelle et personnelle.
Le système comprendra:
- une auto-évaluation,
- les entretiens annuels de progression des trois dernières années,
- une validation par le chef d’administration de la proposition du supérieur hiérarchique,
- la possibilité d’un recours interne devant une commission paritaire présidée par le médiateur au sein de la Fonction publique, fonction nouvellement créée.
Les résultats obtenus lors des différentes appréciations peuvent faire bénéficier l’agent d’une augmentation d’échelon ou entraîner le retard du bénéfice d’une promotion. L’agent pourra donc être récompensé dans ses avancements pour une période maximum de six mois, ou encore être retardé de six mois.
5. Procédure d’amélioration des prestations professionnelles et procédure d’insuffisance professionnelle
Une procédure d’insuffisance professionnelle sera mise en place dont l’objectif primordial consistera en une phase d’accompagnement que sera la procédure d’amélioration des prestations professionnelles. Elle sera déclenchée soit par le chef d’administration, soit dans le contexte de la procédure d’appréciation.
À la fin de la procédure d’amélioration des prestations professionnelles, soit l’agent aura réussi à améliorer ses compétences, soit la procédure d’insuffisance professionnelle proprement dite sera déclenchée qui pourra déboucher sur des mesures telles que le déplacement, la rétrogradation ou la révocation dans les délais légaux de préavis.
6. Création de la fonction de médiateur au sein de la Fonction publique
La fonction de médiateur au sein de la Fonction publique sera créée afin que les agents de l’État, s’ils le désirent, puissent avoir recours à une instance tierce susceptible d’intervenir pour améliorer le dialogue dans le cadre des relations de travail. Sont visés les problèmes pouvant survenir entre des agents ou entre un agent et son supérieur hiérarchique.
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