- Introduction
- Historique
- Propositions du collège d'experts
- Calendrier et prochaines échéances
1. Introduction
La réforme des services de secours est inscrite dans le programme gouvernemental 2009-2014. Selon le ministre de l’Intérieur et à la Grande Région, Jean-Marie Halsdorf, "nous avons besoin d’un système qui colle au mieux à notre pays et qui permet la mobilisation efficiente de tous les acteurs des services de secours".
 Il s’agit notamment de remédier aux problèmes actuels de la disponibilité des services de secours et de la valorisation de l’engagement des bénévoles.
La nécessité d’une réforme s’explique aussi par le fait que la loi du 12 juin 2004 portant création d’une Administration des services de secours ne confère aucun moyen à cette administration pour coordonner de manière globale le système des services de secours. La réforme des services de secours devrait permettre de lutter contre la dichotomie actuelle des services de secours avec d’un côté la Protection civile et de l’autre côté les services d’incendie et de sauvetage.
2. Historique
Juillet 2009: programme gouvernemental 2009-2014
Le gouvernement entend continuer la modernisation des services de secours entamée mais non achevée par la loi du 12 juin 2004 portant sur la création de l’Administration des services de secours, afin de pouvoir répondre aux risques toujours plus complexes d’une société moderne.
À cette fin, le ministère de l'Intérieur entamera dans les meilleurs délais et en étroite collaboration avec tous les acteurs concernés, y compris le SYVICOL, une réforme en profondeur aboutissant à une organisation unifiée des services de secours luxembourgeois par le biais d’une nouvelle loi portant réorganisation des services de secours.
Le programme gouvernemental prévoit de:
- procéder à une réorganisation institutionnelle associant à la fois l’État et les communes dans l’exercice de cette organisation;
- mettre en œuvre la restructuration opérationnelle des services de secours sur le territoire national;
- réaliser un "plan national des services de secours" englobant à une analyse des risques courants et particuliers pouvant exister au Luxembourg et de définir des moyens nécessaires et adaptés à la couverture de ces risques.
Ce plan national servira par la suite de base pour l’équipement, le recrutement ou encore la régionalisation des unités de secours avec une hiérarchisation des centres de secours et la création de centres de compétences pour certains risques spécifiques.
Une attention particulière sera portée lors de cette réforme sur le statut des agents volontaires et professionnels des services de secours. Le gouvernement continuera le processus entamé de la semi-professionnalisation des services de secours avec l’engagement d’agents professionnels nécessaires pour encadrer et soutenir les volontaires et garantir ainsi à tout instant la disponibilité des unités de secours afin de secourir les personnes victimes d'un accident, d'une maladie, d’un incendie ou de tout autre sinistre.
Septembre 2009: lancement des travaux
Le 24 septembre 2009, le ministre de l’Intérieur et à la Grande Région, Jean-Marie Halsdorf, a réuni l’ensemble des acteurs concernés afin de lancer les travaux de réforme. À l’issue de l’entrevue, il a présenté les enjeux ainsi que la démarche retenue pour la mise en œuvre de cette réforme. En même temps, il a présenté les experts nationaux et internationaux qui piloteront et modéreront le processus de réforme et qui sont chargés de mener une réflexion quant à une réorganisation institutionnelle et opérationnelle des services de secours luxembourgeois.
Le collège d’experts est composé de François Maurer qui a participé au processus de départementalisation des services de secours en France, de Franz-Josef Molitor, expert allemand qui connaît bien le fonctionnement et l’organisation de la protection civile dans de nombreux pays européens, et Jean-Mathias Goerens, expert luxembourgeois des services de secours.
Juillet 2010: présentation du rapport intermédiaire du collège d’experts
Le 26 juillet 2010, le ministre de l'Intérieur et à la Grande Région, Jean-Marie Halsdorf, a présenté le rapport intermédiaire du collège d’experts.
Octobre 2010: présentation du rapport final du collège d’experts
Le 11 octobre 2010, le collège d’experts a remis son rapport final au ministre de l'Intérieur et à la Grande Région.
Les experts ont relevé des idées phares qui sont restées constamment présentes à leur esprit:
- préserver les liens forts, parfois affectifs, existant entre les bénévoles et leur communauté de vie;
- utiliser de façon optimale le maillage serré du territoire constitué par un nombre important d’unités opérationnelles;
- maintenir l’équilibre dans les flux financiers;
- proposer un équilibre dans l’exercice de la responsabilité et le partage du pouvoir politique et administratif entre l’État et les communes;
- concevoir un système efficace et efficient.
Octobre 2010: débat à la Chambre des députés
Le 18 octobre 2010, la réforme des services de secours a fait l’objet d’un débat à la Chambre des députés. Les débutés ont été d’avis que le modèle actuel, basé presque exclusivement sur le bénévolat, serait dépassé et que la collaboration entre Protection civile et sapeurs-pompiers devrait être promue.
3. Propositions du collège d’experts
La démarche retenue par les experts s’est inscrite dans le cadre adopté au niveau européen de l’analyse et de l’évaluation des risques. La décision des objectifs de protection, acte éminemment politique qui consiste entre autres à retenir un délai pour la première intervention en cas d’appel d’urgence, est au centre de cette méthode.
S’agissant de l’organisation des services de secours, l’idée directrice des propositions repose sur la généralisation du regroupement des forces de la Protection civile et des sapeurs-pompiers au minimum dans les villes et communes où se trouvent des centres de secours de la Protection civile.
En ce qui concerne la structure d’accueil, la formule d’un établissement public administratif géré conjointement par l’État et les communes est proposée comme lieu de rencontre des acteurs les plus directement concernés.
3.1 La prévention des risques et l’information du public
Les mesures préventives visent à minimiser le risque résiduel et les conséquences d’une urgence. La prévention des risques et les réponses aux situations d’urgence, voire catastrophes, sont les deux faces d’une même réalité. Il est reconnu qu’un euro investi pour la prévention épargne 5 à 7 euros pour la réponse.
Les experts proposent une approche intégrée qui englobe tout le cycle prévention, préparation, réponse et réhabilitation. La nouvelle organisation à créer, en l’occurrence l’établissement public d’incendie et de secours, pourrait prendre le rôle d’un "modérateur" ou "catalyseur" quant à la prévention de l’action publique contre les dangers.
Les mesures de prévention, mais aussi les mesures pour la protection de la population elle-même, devraient être connues et appliquées par la population. Dans ce contexte, les experts proposent des campagnes visant à former la conscience de la population à la prévention des risques.
3.2 La planification d’urgence
La planification sert à remédier à un risque, respectivement à ses conséquences, qui ne peuvent pas être éliminées. La planification englobe toutes les mesures qui sont nécessaires pour répondre, si nécessaire, à une urgence.
Les experts proposent que la planification doit être mise en oeuvre par des mesures particulières ou une série de mesures fixées dans des "Gefahrenabwehrplänen".
Nécessairement, au niveau communal, il faut des plans opérationnels avec mots clés qui comportent une allocation précise des moyens/ressources pour la première attaque (Alarm- und Ausrückeordnung). Le cas échéant, aussi les moyens pour un deuxième ou troisième appel ainsi que pour le renfort doivent être pré identifiés.
La compétence pour l’élaboration de ces plans de secours devrait être confiée au ministère de l’Intérieur, respectivement à l’ASS, nouvelle version, sous le contrôle du HCPN.
Chaque commune doit disposer d’un plan général pour les risques qui se trouvent sur son territoire, et notamment pour les sites à risques sur le territoire de la commune.
3.3 Les objectifs de couverture des risques
La couverture des risques est avant tout une décision politique car l’expression des objectifs conduit à dimensionner le ou les services de secours. Mais, la couverture des risques est aussi l’affaire de la population. Tout geste de secours convenablement appliqué par le citoyen apporte en effet un gain de temps qui diminue d’autant le délai en permettant de stabiliser une situation.
Les risques courants sont les incidents de la vie quotidienne qui frappent les citoyens, leurs biens et leur environnement. Leur fréquence d’occurrence est élevée, mais leur gravité reste peu importante pour la collectivité.
Actuellement, un quart du Grand-Duché est couvert entre 6 et 10 minutes. Le délai d’intervention plus courant (près de 45% du territoire) est de 15 à 20 minutes pour la Protection civile et de 10 à 15 minutes pour les services d’incendie et de sauvetage.
Le regroupement des services de la Protection civile et des services d’incendie et de sauvetage permettrait d’atteindre des délais convenables : plus de 98% du territoire et 99% de la population en moins de 15 minutes.
Les risques particuliers concernent des événements dont la gravité est importante mais la probabilité d’occurrence faible. La prise en compte de ces risques conduit à déterminer les moyens spécialisés nécessaires et leur répartition sur le territoire. Une étude spécifique devra être conduite dans un second temps afin de déterminer si le pays a besoin de se doter de moyens complémentaires après avoir pris en compte ses propres ressources et celles des pays limitrophes.
3.4 La chaîne opérationnelle
Le dispositif juridique actuel apparaît aux experts comme entaché d’incertitudes sur le partage des responsabilités entre les communes et l’État et, respectivement, les bourgmestres, les commissaires de district et le gouvernement (ministre de l’intérieur). Le collège d’experts propose de structurer l’organisation générale des secours sur les principes suivants:
- l’action des secours se place sous l’autorité et la responsabilité du bourgmestre, directeur des opérations de secours;
- toutefois, en cas d’accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d’une commune, le représentant de l’État (à définir) mobilise les moyens de secours nécessaires. Il assure alors la direction des opérations de secours. En fonction des besoins, il mobilise ou réquisitionne les moyens privés nécessaires aux secours. Il déclenche, s’il y a lieu, le ou les plans d’urgence adaptés.
Il convient de préciser que le directeur des opérations de secours est assisté par un commandant des opérations de secours, véritable technicien du risque et formé à la gestion des situations d’urgence. Il s’agit en général d’un cadre issu des services de secours, chargé de l’engagement et de la conduite des opérations sur le terrain.
Il s’agit aussi de garantir une chaîne de commandement unique depuis le 112 jusqu’à l’intervention sur le terrain. Il s’agit enfin de hiérarchiser les missions entre les centres afin de répartir les charges et d’optimiser les dépenses.
3.5 Structure opérationnelle proposée
Le 112
Le CSU 112 est investi d’une triple mission:
- traiter les appels d’urgence, faire partir les secours adaptés à la demande, conseiller les victimes et les témoins sur la conduite à tenir en attendant l’arrivée des secours;
- suivre et gérer l’activité opérationnelle en temps réel sur l’ensemble du territoire et engager les renforts;
- informer et renseigner les autorités sur les opérations en cours.
Les centres de secours et de lutte contre l’incendie, les missions et les équipements
On trouvera donc pour apporter une réponse aux demandes de secours:
- des centres de première intervention (CPI), réponse de proximité;
- des centres d’incendie et de secours de renfort (CIS-R);
- des centres d’incendie et de secours d’appui (CIS-A);
- des équipes spécialisées;
- une, ou deux bases nationales.
Chaque centre se voit ainsi confier la protection d’un secteur géographique déterminé en fonction de l’analyse des risques existants et des objectifs de couverture fixés par les autorités politiques. Il intervient en outre en deuxième appel des secteurs voisins et peut être appelé par le 112 en renfort sur tout le territoire en fonction de plans préétablis. Pour constituer les CIS-R et CIS-A, il est proposé, comme déjà mentionné, de regrouper les moyens des centres de la Protection civile et des corps de sapeurs-pompiers au minimum dans les villes et communes où se trouvent les centres de secours de la Protection civile. Ce rapprochement doit, à terme, faciliter la coordination entre les activités des deux organisations dont le partage pose parfois problème. La chaîne de commandement s’en trouvera aussi clarifiée et renforcée.
On distinguera donc:
Les centres de première intervention (CPI)
Leur mission consiste à assurer un premier niveau de réponse pour une première action visant à stabiliser la situation dans les domaines de la lutte contre l’incendie, des opérations techniques et du secours à personnes notamment par la mise en oeuvre des défibrillateurs automatiques externes. Le réseau de CPI est constitué des corps de sapeurs-pompiers locaux qui assurent déjà un maillage étroit du territoire avec des délais d’intervention courts. Leur réelle utilité opérationnelle est toutefois conditionnée par la nécessité de disposer d’une permanence suffisante déterminée en fonction des risques à couvrir dans leur secteur de compétence.
Les centres d’incendie et de secours de renfort (CIS-R)
Ils sont chargés des mêmes missions que les CPI dans leur commune d’implantation et d’apporter un renfort aux CPI d’un secteur de 1er appel dans les domaines de la lutte contre l’incendie et des opérations techniques ainsi que de la mise en oeuvre des ambulances.
Les centres d’incendie et de secours d’appui (CIS-A)
Ils sont chargés des mêmes missions que les CIS-R dans leur propre secteur et apportent en outre, dans un secteur couvrant plusieurs CIS-A, un renfort spécialisé dans la couverture des risques particuliers (risque chimique, radiologique, …).
Les régions
Une région est constituée par un ensemble de CPI, de CIS-R, et d’un CIS-A. Elle est placée sous le commandement d’un chef de région. Dans le découpage du territoire en régions sont pris en compte l’activité opérationnelle, les axes de circulation pour l’acheminement des renforts, la notion de bassin de vie pour favoriser les échanges, la capacité des centres à assumer les missions qui leur sont confiées, etc. L’objectif est de trouver un équilibre entre toutes ces considérations même si le résultat conduit à des régions d’importance diversifiée.
Base nationale
La ou les bases nationales constituent une réserve de moyens d’intervention pour les cas de catastrophe. Elles sont aussi chargées de la mise en œuvre de quelques moyens d’intervention très spécialisés et d’assurer la maintenance du matériel.
L’ensemble de ces considérations couplées à un souci d’amélioration de la cohérence dans la gestion administrative et financière conduisent les experts à proposer de regrouper la Protection civile et les services d’incendie dans une même structure d’accueil: un corps national des services d’incendie et de secours.
3.6 La formation
La formation sert à la préparation des acteurs pour réussir les interventions, elle assure la qualité des secours.
La formation, et en particulier le fond de la formation, devrait être valable pour tout le Luxembourg. Il est proposé d’établir des curricula à appliquer dans tous le pays. Ces curriculums doivent être évalués et, si nécessaire, adaptés régulièrement. Pour chaque curriculum, une seule documentation validée devrait être disponible.
La formation doit être modulable et en adéquation avec le niveau de responsabilité de l’unité dans laquelle le volontaire s’engage. Pour certains grades, outre la formation technique / opérationnelle, une formation pour les emplois de management devrait être prévue, c’est à dire le management du personnel et, le cas échéant, aussi la gestion administrative et financière.
3.7 L’Administration des services de secours (ASS)
L’actuelle Administration des services de secours est appelée, elle aussi, à changer de rôle dans la nouvelle organisation. Elle doit devenir le véritable pilote du fonctionnement des services de prévention, de planification d’urgence et, bien évidemment, de la préparation et de la mise en oeuvre des services opérationnels. Elle doit également devenir le conseil des autorités politiques et administratives de tutelle du service.
Selon les propos des experts, les services fonctionnels, ou divisions, pourraient être au nombre de quatre:
- la division de la prévention et de la planification;
- la division de la préparation et de la formation assurant la direction de l’Institut national des services d’incendie et secours (INSIS);
- la division "opérations" chargée du fonctionnement des services opérationnels, assurant également le commandement du corps national;
- la division de l’administration et de la logistique au sein de laquelle se trouvent les bases nationales.
3.8 La structure d’accueil du dispositif
Les experts proposent de créer un établissement public administratif dénommé Service national des services d’incendie et de secours. Ce sera une structure mixte constituée de l’État et de l’ensemble des communes.
Les volontaires
Le collège d’experts préconise de prévoir deux domaines de compétence en ce qui concerne la spécialisation du personnel : ambulancier et pompier sauveteur, tout en autorisant les plus motivés à s’engager dans l’ensemble des disciplines.
La professionnalisation
S’agissant des personnels d’intervention à plein temps (professionnels), leur formation initiale doit a minima leur permettre d’agir dans l’ensemble des disciplines du service, à savoir le secours à personnes, le sauvetage, la lutte contre l’incendie et les interventions techniques. Au-delà, leur formation complémentaire doit être adaptée au rôle qui leur est dévolu.
Outre les agents à temps plein déjà existants et ceux à recruter pour renforcer l’effectif de certains centres, des personnels à temps plein et professionnellement expérimentés seront aussi nécessaires à court ou moyen terme:
- pour le commandement des régions et des centres d’incendie et de secours les plus actifs;
- pour encadrer la formation, aussi bien dans la structure de la direction qui sera amenée à définir les objectifs qu’au niveau de (ou des) l’école chargée de dispenser la formation;
- pour diriger le 112 avec un cadre chef de service et un concept de chef de salle (sur ce dernier point, le recours à des volontaires pour les vacations de nuit et de fin de semaine peut être envisagé).
3.9 La valorisation du bénévolat
Les experts préconisent des mesures permettant de maintenir le volontariat aussi longtemps que possible, non seulement pour des questions de coût, mais surtout pour les valeurs de solidarité, d’abnégation, de courage et de dévouement qu’il véhicule.
Pour cette raison, le volontariat a besoin de marques de reconnaissance fortes.
Le ministre a d’ailleurs annoncé dans ce contexte que l’État avait déjà pris des mesures pour récompenser les volontaires de la Protection civile qui percevront dorénavant 1 euro pour une heure de permanence à domicile et 4 euros pour une heure de permanence prestée au centre de secours.
D’autres pistes peuvent être explorées : l’amélioration de la protection sociale et de l’allocation de vétérance, l’attribution d’avantages liés à la retraite, la reconnaissance des mérites, la prise en compte de la disponibilité limitée pour la formation, la valorisation des acquis, la négociation avec les employeurs pour mieux organiser la disponibilité.
4. Calendrier et prochaines échéances
Le ministre maintient l’objectif initial d’adoption d’une loi la fin de la période législative en 2014. Le projet de loi devrait être prêt au plus tard en été 2012. Vers la fin de l’année 2011, un plan national des services de secours sera présenté. À cette fin, le centre de recherche CEPS/Instead, en collaboration avec le collège d’experts, continuera à récolter des données pour l’analyse des risques.
Dans les semaines à venir, les propositions des experts seront discutées avec les acteurs concernés, et ceci toujours dans le but de garantir aux citoyens une aide efficace et rapide en cas de besoin.
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